Naar een nieuw systeem voor vergunningverlening stikstof

Na de uitspraak van de Raad van State in 2019 ontstond de stikstofcrisis. Duizenden bouwprojecten vielen stil, doordat het systeem van vergunningverlening niet meer werkte en aanvragers waren aangewezen op individuele tijdrovende procedures. Hoe ziet een houdbaar systeem van vergunningverlening eruit? Op verzoek van het ministerie van Landbouw en de provincies, bogen Wing en andere adviesbureaus zich over deze vraag.

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was in 2015 ingevoerd om schadelijke stikstofneerslag in natuurgebieden terug te dringen en het verlenen van vergunningen te vereenvoudigen. De PAS zorgde voor een overkoepelende effectbeoordeling, Mede doordat daarbij vooruitgelopen werd op toekomstige stikstofreductie heeft de Raad van State in 2019 de vergunningverlening op basis van het PAS ongeldig verklaard. De stikstofcrisis was geboren; circa 18.000 projecten voor wegen- en woningbouw en uitbreiding van veehouderijen vielen stil. De vraag was hoe op korte termijn de activiteiten weer op gang te brengen en hoe een goedwerkend systeem voor vergunningverlening eruit kan zien.

Spanningsveld

Om hier antwoord op te vinden, hebben het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het Interprovinciaal Overleg, aan enkele adviesbureaus gevraagd om een gezamenlijke verkenning uit te voeren. Wing ontsloot bestaande kennis, hielp bij het ontwikkelen van nieuwe modellen en had een belangrijke rol in de communicatie met bestuurders. Wing bracht haar ervaring met projecten binnen het spanningsveld tussen mens, natuur en economie in . De andere bureaus brachten specifieke expertise in op het gebied van vergunningverlening, Natuurbeschermingsrecht, en ruimtelijk ordening.

Kennis uit de praktijk

Wing en de andere bureaus hebben bestaande kennis, rapporten en ervaringen uit het buitenland bestudeerd. Ook heeft Wing verdiepende interviews gehouden en kennistafels georganiseerd. Zo werd er praktijkkennis opgehaald bij experts in vergunningverlening, beleid, strategie, milieuwetgeving en de Omgevingswet. Vanuit dit brede veld kwamen er nieuwe ideeën en waardevolle ervaringen op tafel. Dat heeft geleid tot bouwstenen voor de korte, middellange en lange termijn.

Ruimte, reductie en afwegingen

Op korte termijn moet de schaarse stikstofruimte goed worden gemanaged en verdeeld. Iedere vereenvoudiging vraagt om stikstofruimte, die vooraf moet worden geborgd. Dat is een belangrijke les uit de PAS-tijd. Daarom zijn de bureaus tot een stapsgewijze aanpak gekomen voor het nieuwe systeem. Op middellange termijn is de inzet op verdergaande emissiereductie essentieel. Hogere eisen aan nieuwe technologieën (BBT), gekoppeld aan subsidies voor voorlopers en heffingen voor achterblijvers kunnen daaraan bijdragen. Wanneer er meer stikstofruimte gecreëerd is, zijn er binnen het vergunningensysteem meer maatschappelijke afwegingen mogelijk om sociaaleconomische functies toe te staan - iets waarvoor het huidige systeem nauwelijks ruimte biedt.

Gebiedsvergunning

De conclusies en adviezen voor bouwstenen voor een nieuw stelsel toestemmingsverlening stikstof staan in het eindrapport dat in mei 2021 is opgeleverd. Een belangrijke aanbeveling is om de natuur- en milieuvergunningen meer gezamenlijk te benaderen, zodat eenduidige normen ontstaan voor alle sectoren. Een ander advies is om de stikstofuitstoot op gebiedsniveau aan te pakken, binnen gebiedsprogramma’s of door een gebiedsvergunning te verstrekken – vergelijkbaar met de huidige experimentele koepelvergunning voor de haven van Rotterdam. Een gebiedsvergunning past goed binnen de Omgevingswet en zou bijvoorbeeld een optie zijn voor de boeren op Schiermonnikoog die samenwerken aan stikstofvermindering.

Samenwerkingspartners

• IPO
• RHO